湖北省扶贫开发办公室为了提高扶贫开发水平和加强扶贫系统的能力作风建设开展了全省扶贫系统三级联动调研的活动，我们根据联动调研活动的要求和分工对“整村推进存在的主要问题与对策”进行了调查和研究。我们所调查的情况和在互联网上搜索全国各地“整村推进”的具体做法、成绩、经验、困难和问题大同小异，可以概括为“整村推进的成绩显著，但也还存在不少的困难和问题”。本文以巴东县已经实施了整村推进的好、中、差各一个村的基本情况为标本来探讨和研究这一课题。
一、标本村的基本情况
绿葱坡镇的野花坪村是研究标本中实施整村推进效果很好的一个村，是巴东县2001年“参与式”扶贫的试点村，接着2002年又纳入全县扩大试点的11个村之列继续试点，通过省、州验收，是全县唯一实施了三年整村推进的村。野花坪位于巴东中部，地处高山，平均海拔1500米以上，国土面积9.6平方公里，耕地1160亩，可开发利用的二荒地5000亩。巴鹤省道横穿村内两个村民小组，距集镇7公里。在人民公社和大集体时代野花坪是公社所在地，曾经种甜菜办过糖厂、种畜场、药材场等，人员来自于五个省，上世纪七十年代这里的常驻人口超过3000人。由于自然环境恶劣生存条件差到2001年常驻人口减少到156户569人，在实施整村推进以前野花坪是全县最穷的三个村之一。在三年的整村推进过程中共投入各项扶贫资金109万元，“参与式”扶贫试点使全村男女老少对发展蔬菜支柱产业达成了共识，从而形成了蔬菜支柱产业，他们的产品销往全国的多个大中城市，年产值稳定在3000万元以上；户平年均实际收入稳定在3.5万元以上，已经步入全县富裕村的行列。野花坪常年外出务工（主要是从事管理等高级工种）经商的只有19人，而外地到野花坪蔬菜产业链上打工的常年保持在350人以上。野花坪蔬菜产业链经历了市场近十年的考验，尽管链条环节中的老板也在不断的变换，但产业链条的运行仍然正常并且越来越牢固。由于农民收入稳定地不断增长，其他各项社会事业也发展很快。野花坪是整村推进成功的一个典范，其特点是国家投入的扶贫资金少实施效果好，里面有很多东西值得学习和借鉴。
大支坪镇的半边罄村是研究标本中实施整村推进效果中等的一个村，该村于启动整村推进，通过省、州验收。当时验收时该村属于上等优秀水平，通过三年多的实践检验在我们现在的课题研究中只能定为中等水平。半边罄村位于大支坪镇东北方，距镇中心集镇35公里，辖8个村民小组、208户、699人、劳动力388人、国土面积8.1平方公里、耕地面积1125亩，最高海拔1600米，最低海拔1100米，平均海拔1350米。多数地处二高山，山高林密、地势辽阔、农民居住分散、交通闭塞；主要农作物为烟叶、玉米、洋芋、红苕，底农民人均纯收入1180元，是名副其实的贫困村。两年的整村推进共投入资金400万元，新修、整改公路20公里，完成通畅工程建设11公里，通组主干线公路全部得以硬化，解决了行路难；新建蓄水池4个总容量5000余立方米，并完成了配套管网建设，解决了饮水难；新增变电区台1个，解决了用电难；新建沼气池200口，完成“一建三改”135户，明显改善了生产生活环境。发展的600亩烟叶逐年在递减，新增的干果315亩由于品种和技术原因收益甚微，准备更换品种和重新定位支柱产业。由于产业没有发展起来，常年外出务工120人，农民收入的增长速度没有达到应有水平。半边罄整村推进的特点是投入大，优势资源没有变成优势产业，里面也有很多东西值得研究和思考。
大支坪镇河落子村是启动，通过省、州验收的整村推进村。尽管通过了验收，通过五年多的实践检验在我们本次的调查研究中被定为实施效果很差之列。河落子村位于大支坪镇西南端，离中心集镇20公里；辖8个村民小组、120户、421人，耕地面积728亩，林地面积3978亩；村内最高海拔1200米、最低海拔400米，海拔高差悬殊、自然环境恶劣。两年的整村推进共投入该村的各种扶贫资金31万元，新修公路25公里、建蓄水池一个300立方米、铺设引水管道2.5千米、投资4万元建村委会办公楼1栋，实施扶贫搬迁3户。由于投入严重不足新建的基础设施工程质量差、不能投入正常使用，并且还造成了新的水土流失和植被破坏；没有批量的农产品产出，传统的自给自足农业生产方式特别明显，没有支柱产业发展方向，农业生产呈萎缩趋势；70%的劳动力外出打工，家里只有老人、妇女和小孩，随机调查访问三个农户91%的收入来源于打工。河落子的整村推进很具有代表性，在全县已经实施了整村推进的188个村中至少有一半与之类似和雷同，值得认真研究和思考。
二、存在的主要问题及成因
整村推进的这种扶贫开发方式无论从理论上还是从实践上来审视和推导都无可非议，在实施的过程中地方各级党委政府也尽到了最大的努力，广大村民也积极踊跃地支持和配合，也得到了社会各界的响应和参与。总体上讲，整村推进无论效果好与不好成绩都不可否认。但是，整村推进的综合效果离广大村民的期望还有很大的差距，离党中央国务院新时期对扶贫开发的要求还有很大的差距，离全国社会经济发展平均水平还有很大的差距。整村推进存在的主要问题是社会宏观经济深层次矛盾的具体表现，其次是整村推进的考核评价指标体系不科学。
贫困地区的社会公共产品和服务普遍严重不足是制约整村推进顺利实施的最大障碍和瓶颈。由于每个人所处的工作角度不同或者说研究的角度不一样，对于整村推进这一涉及民生的扶贫开发系统工程的观点也不尽相同。在这一专项调研中乡村两级干部普遍认为国家的扶贫资金投入不足，但从上述三个标本村的情况至少可以证明这一观点不完全正确。当然，笔者也认为国家的扶贫资金投入不足，但这不是问题的关键。问题的关键在于贫困村的社会公共产品和服务不到位。加大扶贫资金的投入力度和保障贫困村社会公共产品和服务的需要，这两者有很大的区别甚至是本质上的区别。
人们对于社会公共产品和服务往往只注重有形的硬件公共产品，如道路交通、饮水工程、卫生室、学校等等；但对于无形的社会公共服务往往忽视，如真正可行的规划、发展战略、科学技术、市场信息、管理制度、对外联系与宣传、农民的组织与发动、生产经营体制、组织机构、金融支持、社会保险覆盖等等。在当今知识经济时代，社区的健康快速发展尤其是贫困村的健康快速发展离不开这些无形的社会公共服务；在很大程度上这些无形的社会公共服务比硬件公共产品更重要。标本村中野花坪的扶贫资金投入只有109万元就进入了社会经济发展的快车道，而半边罄的扶贫资金投入高达400万元仍然还是不能进入社会经济发展的快车道。这就是在整村推进过程中社会公共服务不到位的明证，从而出现了整村推进效果的悬殊。
半边罄的400万元90%用于道路交通和人畜饮水工程等基础设施建设，用于发展产业的10%；野花坪109万元89万元用于道路交通和人畜饮水等基础设施建设，20万元用于发展蔬菜产业；河落子的31万元全部用于基础设施建设。从三个标本村的这组数据可以看出，道路交通等公共产品贫困村普遍缺乏。社会公共产品和服务分配不合理不公平是宏观社会经济深层次的问题，城市多于农村，发达地区多于贫困地区，就是在同一个省同一个县同一个乡（镇）也都有很多的不同。尽管无法做到绝对的公平合理，但把社会公共产品和服务提供给最需要的人应该是公平合理的，整村推进的贫困村就是社会公共产品和服务最需要的人。这是一个高层宏观决策的问题，我们无法用扶贫资金投入的多寡来衡量。因为一个贫困村对于社会公共产品的现实需求有自然环境条件的因素，也有历史的原因，不能简单一概而论，半边罄的400万元投入和实际需要相比也并不多。
尽管整村推进也算得上是国家为贫困村提供社会公共产品和服务的一个综合包，但是这个综合包的内容配置不能满足贫困村快速发展的客观需要。这一点主要表现在两个方面：一是扶贫资金投入不足，标本村河落子就表现得特别明显；二是整村推进考核指标体系不科学，标本村半边罄就是例证。按照整村推进验收的十二条标准半边罄得满分没有什么问题，但通过实践的检验半边罄只能得70分，这就是验收考核指标体系的问题。
验收考核指标是地方各级党委政府、各级扶贫部门、驻村帮扶工作队、村党支部及村委会共同的工作目标，这一点毋庸置疑也无可非议。如果达到了整村推进验收规定的指标而贫困村仍然还是不能脱贫，那就是验收考核指标的问题了。验收考核指标是整村推进工作的指挥棒，就跟考试大纲一样。
现行的整村推进十二条验收标准和考核办法有以下缺陷：一、与60%以上的扶贫资金要用于发展产业以及扶贫到户的扶贫政策不对等不对称；二、缺乏提高农民组织化程度和农业经营体制创新的考核指标；三、缺乏可持续性发展战略的考核指标；四、多数指标内涵宽泛，没有界定，可变通性强，主观随意性大，分不出良莠好坏。
我们翻阅标本村河落子和半边罄整村推进的历史档案资料就会发现：河落子在自查验收打分表上为100分，县扶贫开发领导小组联合验收组打分93分；半边罄在自查验收打分表上为100分，县扶贫开发领导小组联合验收组打分100分。省、州对县市的验收只是抽查定为合格。可以肯定的是按照验收考评指标当时的打分不存在弄虚作假的问题，因为笔者当时就是验收考评组的成员亲自目睹了全过程。时隔数年之后笔者又参与这两个标本村的回访调研，他们所提出的一系列问题、存在的困难以及发展现状充分暴露了整村推进验收指标和考核办法的缺陷。还有一点也需要特别提及，那就是得分低的并不是帮扶单位、村委会工作不努力，有的甚至比得分高的所付出的工作代价还要大，这一点在一定程度上也应该是考核评比办法的缺陷。如果考评结果起不到激励的作用，会挫伤很多人对整村推进工作的积极性。掌握着国家项目资金分配权力的对口帮扶单位会给自己帮扶的贫困村多分配项目资金，但实际工作不一定比得分低的更努力；反之亦然。
社会公共产品和服务不到位是制约整村推进顺利圆满实施的根本问题，问题的表现是没有实现名副其实的产业化而不能形成贫困农民长期稳定增加收入的支柱产业。验收标准和客观需要把人们的工作重心偏向了社会公共产品（水、电、路）等基础设施建设上面，而忽视了特色支柱产业的形成需要大量有效的社会公共服务。样本村野花坪是整村推进的一个成功典范，野花坪蔬菜产业链的形成投资逾千万元不是国家投入的扶贫资金而是社会民间资本，国家的扶贫资金投入也并没有包揽野花坪所需的社会公共产品——水、电、路的全部而是靠他们的自我发展能力。在这一成功典范的背后就包含着大量优质高效的社会公共服务——组织发动、科学规划、对外联系与宣传、招商引资、引导成立互助合作经济组织，协调产业运行机制和创新农业经营体制等等。这些有效的社会公共服务在整村推进中发挥了巨大的威力和作用，而在其他的整村推进实际工作中普遍缺乏这种优质高效的社会公共服务。这就回到了本次三级联动调研活动的出发点和落脚点——提高扶贫开发水平和扶贫系统行政效能，要加强扶贫系统的作风和能力建设。
三、解决问题的对策
整村推进几乎涉及到扶贫开发方方面面的工作——产业化扶贫、扶贫搬迁、劳动力转移培训、社会帮扶等等，是扶贫开发的一个综合平台。整村推进的定位应该是赶超社会经济平均发展水平的一项系统工程，不能孤立地就整村推进来谈整村推进。要解决整村推进中存在的问题必须面对宏观社会经济发展变化的形势，把整村推进与宏观社会经济的发展变化有机结合起来，整村推进的效果目标设计要与宏观社会经济发展水平同步。验收指标体系和考核办法要能够最大限度地调动广大贫困农民的生产积极性，最大限度地激发乡、村两级干部和帮扶工作队的工作热情，最大限度地激发社会民间资本参与整村推进扶贫开发的热情。
改革开放三十多年来宏观社会经济发生了翻天覆地的巨变，贫困地区的贫困村也不例外。宏观社会经济的发展变化形势总体上对整村推进的实施有利，但如果不改变方式方法那也就出现了很多不利的因素。贫困地区的贫困村最明显的变化就是发展经济至关重要的生产要素——劳动力的迁徙和转移，这本来是一件好事也是扶贫开发的具体工作内容。在我们的调研中发现越是贫困的村外出打工的人就越多，从三个标本村的情况可以看出这一点。现在出现的新问题是强壮劳动力全部外出，优势资源得不到开发和利用，农业产业化无法实现，农民长期稳定增加收入的来源渠道不能形成。
劳动力的过度外流阻碍了优势资源的开发和支柱产业的形成。巴东县沿渡河镇的樟树村是启动的整村推进，全村总劳动力387人、常年外出打工357人，在家从事农业生产的30人全部是50岁以上的弱劳力。樟树村有种植生姜的传统习惯，气候条件和土壤非常适合于生姜的生长，他们种植的米姜口味口感都很好亩产稳定在5000斤以上，有可种植的土地面积1000亩。在整村推进过程中对口帮扶单位县文体局、沿渡河党委政府对此也非常重视，希望把米姜发展成为樟树村的支柱产业。可是，由于没有劳动力到整村推进结束时他们的米姜种植面积仍然还只有30亩，不能形成支柱产业。
虽然整村推进不能违背市场经济规律，也不能强迫命令外出打工农民回家种米姜；但是，可以提供优质高效的公共服务——科学规划、对外联系和宣传、招商引资、协调农户和客商的利益关系，创新生产经营体制，学习借鉴标本村野花坪模式把资源优势变为产业优势。也就是把整村推进和宏观社会经济有机结合起来，眼光不能仅仅只局限于贫困村内。这是整村推进需要普遍采取的一条新对策。尽管每个村的具体情况不一样，与宏观社会经济有机结合的方式方法也不尽相同；而根据具体实际情况找到贫困村与宏观社会经济的最佳结合方式方法和途径，是整村推进普遍需要提供和可能提供的公共服务。要设置科学可行的考核指标引导和促使贫困村的生产要素实行优化配置，努力争取优势生产要素流入整村推进的贫困村，最行之有效的办法就是互利共赢。
把劳动力转移培训改为贫困地区经济发展急需人才培训，这是解决整村推进问题的第二个对策。贫困地区劳动力的过度迁徙转移已经影响到了贫困地区社会经济的发展，这一点有目共睹，前面也作过阐述。事实上，就是不进行扶贫开发的劳动力转移培训也不影响贫困地区的劳动力外出打工。整村推进顺利圆满实施面临的最大现实问题是缺乏劳动力和人才，要对贫困村的劳动力进行产业化经营培训、实用技术培训、创业培训、市场营销培训，造就一支开发当地资源并进行产业化建设的队伍。
配备专业齐全并且精悍的工作专班在整村推进实施前会同对口帮扶单位、村委会以及广大村民共同制定一个真正科学可行的整村推进规划并且进行权威的论证和评估，通过权威论证和评估的整村推进规划就是验收的主要内容，这是解决整村推进问题的第三个对策。在科学可行规划的基础上再制定详细的实施方案，合理配置资源，利用市场经济规律调动生产要素的重新优化组合。这样不仅可以避免盲目性带来的损失，而且可以大大提高扶贫开发的效益和整村推进的质量。
对于整村推进贫困村的基础公共设施（水、电、路）必须同步纳入规划，由水利、电力、交通等相关部门安排专项资金与整村推进配套同步实施；对于山、水、林、田、路的综合治理，农业、林业、国土、发改等部门要优先予以安排。这个要作为一项权威性的政策固定下来，从而确保整村推进的顺利有序进行，这是解决整村推进问题的第四个对策。因为全国大部分的整村推进都被困扰在这些基础设施上，影响了整村推进应有的质量和水平。
没有贫困地区的小康是不完整的小康社会，贫困地区也有很多特色优势资源具有开发价值。各级党委政府要继续高度重视扶贫开发工作，要营造全社会都支持、关心和参与扶贫开发的浓厚氛围，这是解决整村推进主要问题不可或缺的大前提。
湖北省巴东县扶贫开发办公室：佘远美
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