黄波 杨安 赵菡
摘要：党的十九大提出构建全民共建共治共享的社会治理格局。加强和创新社会治理，推进社会治理体系和治理能力现代化，其重心和难点均在基层。实现基层社会治理现代化是推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义，也是平安中国建设的重中之重。大数据、云计算、人工智能等先进的科技、信息技术，已经成为推进国家治理体系和治理能力现代化的必然选择和重要抓手。“雪亮工程”建设正是在新形势下提升国家竞争力、维护国家安全、社会公共安全的重大战略，也是建设平安中国、平安乡村、实施乡村振兴战略的重要保障。当今中国正处于社会矛盾多发期，也正处于全面建成小康社会的决胜阶段。大数据时代的到来，为“雪亮工程”在加强社会治安立体化防控体系建设，整合社会治理资源，防范社会风险，化解社会矛盾，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，提升政府服务和监管能力，创新社会治理模式，提升公共服务质量等方面带来了新的机遇与挑战。
一、 引言
党的十九大报告中提出构建全民共建共治共享的社会治理格局的思路和要求。强调指出社会治理的制度建设，要完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的体制，社会化、法制化、智能化、专业化水平。研究推进基层社会治理体系和治理能力现代化建设，是中国特色社会主义进入新时代的客观要求，是解决新时代我国社会主要矛盾的本质规定，是全面建设社会主义现代化强国的现实需要，是对新时代社会治理发展和创新提出的新目标和新要求[1]。
基层是社会治理的重心、难点和希望所在。习近平总书记一再强调指出：“治国安邦重在基层，基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落到城乡、社区。党的工作最坚实的力量支撑在基层，最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层、打基础作为长远之计和固本之举”。实现基层社会治理现代化是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。如何实现基层社会治理现代化、精细化和更加有效？要清醒地看到，随着工业化、信息化、城镇化、农业现代化快速发展，经济结构深刻变革、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化、社会结构深刻变动，社会治理面临的形势环境变化带来的矛盾风险和挑战之多前所未有，给这一系列的新挑战新要求寻找破解难题、补齐短板的主要抓手是什么？根据当前基层社会治理面临的形势，如何从推进制度建设的角度提出新思路和新举措？如何从体制、机制、手段和方法路径设计上进行思考和探索？
大数据、云计算、人工智能等先进的科技、信息技术，已经成为推进国家治理体系和治理能力现代化的必然选择和重要抓手。新一届中共中央政治局第二次集体学习时就强调：“大数据发展日新月异，我们应该审时度势、精心谋划、超前布局、力争主动，深入了解大数据发展现状和趋势及其对经济社会发展的影响，分析我国大数据发展取得的成绩和存在的问题，推动实施国家大数据战略，加快完善数字基础设施，推进数据资源整合和开放共享，保障数据安全，加快建设数字中国，更好服务我国经济社会发展和人民生活改善”。“雪亮工程”建设正是在新形势下提升国家竞争力、维护国家安全、社会公共安全的重大战略，也是建设平安中国、平安乡村、实施乡村振兴战略的重要保障，打通了基层社会治理、城乡社区治理的“最后一公里”“最后一米”，照亮了千家万户的平安。
大数据时代的基层社会治理首先要有数据治理、权力治理，数据化的权利是一种新的权利合法化[5]。信息技术的发展创造出一个新的领域，即包括大数据、互联网等在内的新的公共空间，各级政府的权利将受到这个空间的限制，政府和社会将在这个空间互动、博弈。将重塑权利的观念，政府的权利边界将被深度调整，权利的逻辑将被深度改写，新的权力主体开始参与进来，一个数据化的全力结构和流程开始形成，新的制度设计路径和思路将会重新构建，新的社会治理体系和治理能力现代化逻辑将会重新定义，并将以公开透明的态度回应大数据带来的挑战，缓和社会矛盾，消弭社会裂痕。社会治理最高境界，必须注重“互动”。要引导全社会达成利益共识，尤其是针对长期目标的利益共识，就要建立一个适合多元主体参与的治理框架和社会机制。使多元主体都能够提出自己的利益诉求，然后在沟通交流、相互妥协、协商一致的基础上达成社会共识。在行动上，也应该是互动型的，上下配合，同心同德。
当今中国正处于社会矛盾多发期，也正处于全面建成小康社会的决胜阶段。大数据时代的到来，为完善社会治理、提升政府服务和监管能力，为“雪亮工程”在加强社会治安立体化防控体系建设，整合社会治理资源，防范社会风险，化解社会矛盾，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，创新社会治理模式，提升公共服务质量等方面带来了新的机遇与挑战[2-5]。
二、“雪亮工程”的形成与发展
“雪亮工程”，即公共安全视频监控建设联网应用，是以县、乡、村三级综治中心为指挥平台、以综治信息化为支撑、以网格化管理为基础、以公共安全视频监控联网应用为重点的“群众性治安防控工程” ，喻义“群众的眼睛是雪亮的”[6]。它以“全域覆盖、全网共享、全时可用、全程可控”为总目标，推动重点公共区域、重点行业、领域的视频监控系统建设，指导、监督治安保卫重点单位公共安全视频监控系统建设；推动公共安全视频监控系统联网，整合各类视频图像资源；开展视频图像信息在城乡社会治理、智能交通、服务民生、生态建设与保护等领域应用。通过三级综治中心建设把治安防范措施延伸到群众身边，发动社会力量和广大群众共同监看视频监控，共同参与治安防范，充分发挥人民群众利用视频监控系统在社会治安综合治理和平安建设中的作用。从提出概念到向着智能化、专业化、精细化的纵深发展，社会治理体系和能力现代化建设在大数据时代有了新的发力点。
党的十八大以来，党中央、国务院和中央领导对社会治安综合治理和平安建设信息化工作高度重视，习近平总书记提出，要“依靠更多更好的科技创新保障国家安全”，“提高社会治安防控体系建设法治化、社会化、信息化水平”。公共安全视频监控建设联网应用，是新形势下维护国家安全和社会稳定、预防和打击暴力恐怖犯罪的重要手段，是动态化、信息化条件下完善社会治安防控体系、深化平安中国建设的重要基础性工程，对于提升城乡管理水平、创新社会治理体制具有重要意义。，习近平总书记就公共安全工作曾多次做出重要批示，其中明确指出“当前，公共安全事件易发多发，维护公共安全任务繁重。政法综治战线要主动适应新形势，坚持科技引领、法治保障、文化支撑，创新理念思路、体制机制、方法手段，不断提高维护公共安全能力水平，有效防范、化解、管控各类风险，努力建设平安中国。”“要构建公共安全人防、物防、技防网络，实现人员素质、设施保障、技术应用的整体协调。”以政法综治战线为牵头主导单位，整合社会各方力量，坚持群防群治策略，充分运用大数据、云计算、物联网、决策科学、安全平台和应急技术装备等现代科学技术手段，基于公共安全视频图像信息联网整合，成为了健全公共安全体系，全面提升公共安全保障能力，构建安全保障型社会的重要保障和手段。
5月，国家9部委联合下发了《关于加强公共安全视频监控建设联网应用工作的若干意见》（发改高技[]996号）。提出 “综治牵头、公安负责、部门配合”的要求，建设公安部公共安全视频图像信息交换共享分平台。公安部门作为视频监控应用的重要主体，要健全公共安全视频图像建设联网应用标准，建立动态化、信息化条件下支撑各项公安工作的重要基础信息资源智能服务系统，完善视频图像解析与应用、视频资源云存储等功能，形成立体化社会治安防控信息体系。建设中央综治办公共安全视频图像信息交换共享平台，依托全国社会治安综合治理信息化综合平台，满足中央领导同志对公共安全、社会治安重大、敏感事件综合研判、决策分析支撑的要求，利用地理信息技术促进关键图像信息资源的深度分析与互通共享，完善各级政法综治组织之间视频通信、视频图像深度应用等功能，具备应急情况下视频调用、存储和指挥、控制能力，同时加强对各级各有关部门视频监控建设联网应用等工作的有效监督和综合管理。这标志着“雪亮工程”的整体规划和项目建设落地了。
同年8月，国家发改委、中央综治办和公安部联合下发《关于印发加强公共安全视频监控建设联网应用工作方案（-）的通知》（发改高技[]2056号）。“雪亮工程”开始向全国推广。其中提出的目标是，到，我国基本实现“全域覆盖、全网共享、全时可用、全程可控”的公共安全视频监控建设联网应用，在加强治安防控、优化交通出行、服务城市管理、创新社会治理等方面取得显著成效。6月，国家发改委共同批准临沂市等48个城市成为全国首批公共安全视频监控建设联网应用工程示范城市，并获得中央补助资金，“雪亮工程”建设在国内全面铺开。
10月，全国综治“江西会议”再次指出，完善社会治安防控体系，核心是提高整体效能。中央将公共安全视频监控系统建设纳入“十三五”规划和国家安全保障能力建设规划，部署开展“雪亮工程”建设。6月，全国“雪亮工程”建设推进会在临沂市召开。10月，党的十九大报告提出，“实施乡村振兴战略”。加强治安管理，建设平安乡村，已经成为当前农村工作的重中之重。，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提到推进农村“雪亮工程”建设。这是“雪亮工程”首次被写入中央一号文件，也意味着推进农村“雪亮工程”建设将成为实施乡村振兴战略的重要保障。
三、临沂市利用大数据建设“雪亮工程”案例
信息技术发展到今天，“互联网+”、大数据、云计算等信息技术已经运用到了社会的各个层面，利用信息技术抓平安建设和综治工作，是社会治理现代化的必由之路。临沂市是“雪亮工程”的发源地，作为“全国公共安全视频监控建设联网应用示范城市”，在大数据时代的“雪亮工程”建设中形成了特色经验。以临沂为例，总结“雪亮工程”建设的做法经验，可以为“雪亮工程”建设未来发展提供参考。
（一）贯彻中央战略部署，积极创新组织推动
在组织推动上，临沂市委、市政府采取党政领导、综治牵头、公安负责、部门配合、社会参与的工作机制，明确了市综治办作为建设与运维的主要负责部门以及各有关部门的具体职责划分，在“人、财、制度”等方面全方位保障了“雪亮工程”建设工作顺利推进。比如在推动视频监控联网工作中，各级综治办建立视频监控建设联网应用联席会议制度，定期研究工作思路，及时协调解决联网工作中的问题、难题，确保了全市“雪亮工程”建设。在财政保障上，建立了“雪亮工程”建设和运行维护经费保障机制，加大财政投入力度，将建设经费和工作经费纳入财政预算。在考核机制上，严格落实社会治安综合治理领导责任，用足用好社会治安综合治理奖惩的措施，完善机制，压实责任。良好的组织推动机制有效的解决了牵头难的问题。
（二）坚持顶层设计，统一科学谋划
临沂市在视频监控点位建设和视频监控应用平台建设上坚持统一规划、统一标准、突出重点、分步实施。在监控点位建设中充分利用并整合现有视频监控资源，对符合国家和行业相关技术标准的已建监控点位进行联网整合，避免了重复投资。在公共安全智能视频监控监管应用平台建设中，坚持“一切从实际出发”的原则，不搞“一刀切”，突出重点、统筹兼顾，提出了综治中心分类建设的意见。各地可在不违背原则的情况下，量身制作、量力而行，有效减轻了基层的工作压力和负担。比如有些地方旅游资源比较丰富，那么在雪亮工程建设中可以考虑将本地旅游景点的视频推送到互联网上供民众查阅以选择错峰出行。有些地方更强调网格化的管理，那雪亮工程建设中可以将乡村进行网格化的划分，并指定网格员通过前端的APP进行所属区域的问题上报等。
（三）摸清底数，优化平台，稳步建设联网
临沂市政法委综治办联合公安、财政、规划等部门，对全市视频监控建设情况进行了专题调研。在摸清真实底数的基础上，通过整合各级各部门视频监控、网格化管理、视频会议、矛盾调处等系统资源，建立了以综治信息系统为核心，纵向贯通、横向集成、分级应用的综治信息平台4611个，为“雪亮工程”建设提供了信息技术支撑。按照综治信息平台高清显示屏不同面积，研究制定了“县乡村三级综治信息平台建设分类标准”，实现硬件配置分级分类。开发建设市、县区统一规范的综治系统，将软件应用集成规范化，实现了信息收集、分析研判、指挥调度、监管考核等工作运行的信息化、实战化。打破信息壁垒，整合各级各类视频图像资源，建成纵向连接县乡村、横向贯通重点行业部门的公共安全视频监控网络，实现横向纵向的互联互通、信息共享。选择先进的网络视频传输技术，实现了资源整合、系统联网、授权管理、成果共享的工作运行机制。
（四）健全管理机制，实现规范运营
在管理机制上，临沂市建立了机构设置、人员配备、工作运行、工作保障实体化的市县乡村四级综治中心，各级综治办与综治中心合署办公，赋予综治中心指挥调度、分流指派、督查督办和考核奖惩建议四项权力，统筹协调推进各项工作开展。依托市、县、乡、村四级以及重点行业部门互联互通的综治信息平台，对各县区、乡镇街道、村社区、重点行业部门、派出所等信息平台24小时值班值守情况进行监管考核，建立社会治安综合治理网上考评信息系统，通过设定固定指标和动态指标权重形成考核评价结果，统一制定县乡村三级综治平台管理办法，明确各平台操作细则、保密规定、值班值守等规章制度。并通过建立科学有效的考核评价体系，“以管促建、以管促用”，为基层社会治理和基层综治工作增加了抓手。
（五）共享深入应用，扩大工作效能
网络的本质在于互联，信息的价值在于应用。应用是雪亮工程的核心生命力。临沂市在推进“雪亮工程”建设过程中，着力深化拓展“领导用、部门用、群众用”三个层面的实战应用，充分发挥“雪亮工程”工作效能。比如在领导应用层面上，将“雪亮工程”信息系统接到各级党政主要领导、分管领导和有关部门主要负责同志的办公电脑和手机上，即时查看平台推送的各种综合分析数据，直接调看重点行业、重点部位的实时视频图像，随时指挥调度有关工作情况。在各级综治组织应用层面上，通过可视化现场调度指挥，适时作出工作部署，全程跟踪办理监管，信息化监督考核，实现了工作联动、矛盾联调、问题联治、平安联创，大大提升了工作效能。在居民家庭，升级改造电视机顶盒让群众坐在家里就能看到周围视频监控，积极研发推广手机APP，使群众无论身在何方都能看到村里视频图像，使“人人都是平安员”成为可能。
四、“雪亮工程”在大数据时代的机遇
（一）大数据时代“雪亮工程”的数据价值
全世界数据采集量最大的物联网设备就是监控设备采集的音视频数据。以视频数据存储为例，一个分辨率为1920×1080的200万像素的高清摄像机 ，码流为8Mbps，每月产生的视频数据就多达2.47TB。对于一个拥有10万个摄像机的中等规模的城市而言，每月产生的数据在250PB左右。庞大的数据量蕴含着巨大的社会价值和经济价值[7]。由“雪亮工程”视频监控应用项目产生的数据大概可以分为结构化数据和非结构化数据。其中结构化数据以文本为主，非结构化包括网络日志、音频、视频、图片、地理位置信息等，具体到业务层面，主要有人脸数据、车辆数据、物体数据、地理信息数据、环境数据等。这些数据在通过采集、整理之后，又可以形成非常有价值的专业数据库，比如车辆数据库可以分为：车牌数据库、认证核验库、车辆通行数据库、案事件视频图像数据库等，通过车辆大数据分析系统，可以为交警在实战化中提供数据支撑。将基础数据库整合、互联、共享，使用数据分析技术实现全量跨部门数据的分析挖掘，就可以为“雪亮工程”中各项业务提供有价值的情报信息，全面提升公共安全工作能力水平。例如利用采集到的人脸数据，可以通过后台在逃人员的人脸数据库比对，快速找出犯罪嫌疑人的活动轨迹，或者城市中迷路的失忆老人，以及利用道路交通采集到的车辆数据，规避道路出现拥堵的现象。
（二）“雪亮工程”将解决综治工作多年困扰，解决许多长期想解决而没有解决的难题
近年来，中央综治办和全国各地政法综治部门以巨大的政治勇气和强烈的责任担当，提出一系列“雪亮工程”建设新理念新思想新战略，出台一系列重大方针政策，推出一系列重大举措，推进一系列重大举措促进这项伟大民生、民心工程建设。“雪亮工程”建成后，将有效解决多年困扰综治工作的六个方面的难题：一是解决基层综治组织不健全、职能虚化的难题。“雪亮工程”强化了县乡村三级综治中心的阵地和职能，增配综治工作专职人员，有效促进了三级综治中心的规范化、实体化、实战化。二是解决基层治安防控力量薄弱、常态化巡逻措施难以落实的难题。通过“雪亮工程”，固化基层巡防队伍，壮大基层治安群防群治力量，可以形成队伍巡防与视频巡查联动互补的治安巡防新模式，织密基层防控网络。三是解决平安建设社会动员乏力、治安防范群众参与度不高的难题。通过信息化手段将视频监控图像和治安防范信息送到群众身边，可以形成“人人都是治安监控员、信息员”的良好局面。四是解决综治监管考核效率不高、手段落后的难题。通过视频查岗、网上考核手段，就能实现对各项综治工作便捷高效、科学客观地考核评价，促进基层值守巡逻、矛盾化解等综治工作措施有效落实。五是解决视频监控设施分散建设、日常管理维护不到位的难题。通过自动化探头检测、探头使用数据分析等系统，可规范设备运转、服务运用、信息调阅、维修养护等日常工作，保证视频监控长期稳定运行。六是解决信息孤岛、数字鸿沟的难题。通过信息资源整合，初步建成综治云大数据、实现数据互联互通、共享应用，能有效提升综治工作效能和核心战斗力。
（三）“雪亮工程”提升公共服务的质量
社会治理与公共服务，一同构成了当代社会建设的两大支柱[8]。雪亮工程建设不仅在社会治理中发挥着重要作用，在具体应用中也带动了公共服务领域的创新。推行“雪亮工程+”模式，将党建、环保、城管、扶贫等工作整合融入，可以大大提升公共服务的质量和水平。
比如“雪亮工程”管理应用，使视频监控、视频会议、视频调处、移动视频指挥、手机APP等实现统一整合，并将领导办公电脑和手机联入统一应用平台，实现部门联动更加快速协调、社会治安防控能力不断提升。在“雪亮工程”中利用人脸识别技术，重点对社区、幼儿园、学校等重点区域安装人脸抓拍相机，及时发现出现在重点区域的精神障碍患者，破解易肇事肇祸等严重精神障碍患者服务管理难题。对果林、蔬菜基地实现高清视频全覆盖，在家打开电视机就可以随时看护果园、菜地。外地的客商通过上网远程全天候查看绿色有机农作物生长全过程，生产过程，水果素菜价格水涨船高，实现了农民脱贫致富。临沂是“中国物流之都”，通过“雪亮工程”寄递物流视频监控接入及监管，实现了对全市邮件快递100%实名制、100%开箱验视、100%过机安检的可视化、智能化监管。公交车、危险品运输车辆、城际班线客车全部安装车载视频监控并接入“雪亮工程”联网平台，实现了交通运输安全监管的“看得见、听得到、管的好”[9]。
（四）“雪亮工程”带动安防产业的发展与形成了巨大的市场机遇
公共安全视频监控联网“十三五”规划中提出，至，“雪亮工程”250个示范城市将拨款100亿，计划带动地方1000亿项目投资。据相关媒体调研报告不完全统计，我国安防（政府需求类视频监控 与“雪亮工程”千万项目）市场规模约为423.65亿，项目数705个，千万项目平均投资约为6008.31万，“雪亮工程”市场商机可见一斑。越来越多的省市将加入到“雪亮工程”的建设当中，这样不仅可以让越来越多的乡村享受到“遥控器握在手中，安全感长在心里”的安心暖意，同样也是安防产业企业进入视频联网领域的大好契机。视频监控企业占据“雪亮工程”最大建设市场份额，各个巨头都已经展开“雪亮工程”定制化的高端产品应用。“雪亮工程”不仅仅是镜头的重点覆盖，更是视频数据的高效应用。越来越多的企业会加入视频数据智能化应用服务市场，安防产业市场发展前景广阔。据ITS114数据统计显示，截止12月底，我国安防与雪亮工程市场中标过亿项目80个，中标过亿项目市场规模总计约260.3亿，同比增长199.2%。其中涉及雪亮工程的中标亿元项目9个，总计31.04亿，以平安城市和雪亮工程为代表的国内视频监控市场已然如火如荼。
五、“雪亮工程”在大数据时代的挑战
随着视频监控建设应用不断深入，技术人才缺口大、数据应用不深入、联网共享不规范、缺乏数据标准、数据安全无保障、基层技术力量薄弱等问题日益突出，制约了立体化社会治安防控体系建设发展。“雪亮工程”建设在机遇中仍面临着诸多挑战。“雪亮工程”建设不仅涵盖城市，还要求覆盖广大农村，其很重要一个作用就是要推动实现城乡发展的动态平衡，从当前建设的主要试点地区来看，在解决基层政权治安防范力量薄弱、安全防范联动、安全防控形势严峻等面临矛盾与挑战；在借助现代大数据、云计算等信息化技术手段，提升基层治安综合治理在治安防控、人口服务、信息共享、矛盾纠纷调处理等方面的水平提升工作机制尚不完善；特别是在应用于偏远、人员稀少、欠发达等地区，针对不同地区的需求和发展特点，其建设内容要应当有所侧重不同；对于广大城乡社区和老少边穷等欠发达地区，应以补点扩面、提高覆盖率、大力发展社会视频资源联网为主面临困难；对于发达地区，以运用视频结构化描述、数据挖掘、人像比对、车牌识别、智能预警、无线射频、地理信息、北斗导航等现代技术人才急缺，在公共安全视频监控系统中的集成应用力度不够，视频图像信息的综合应用水平有待提高。大数据时代，雪亮工程如何实现现代化升级，是在接下来的建设应用中仍需思考的问题。
（一）雪亮工程大数据思维尚未建立，技术人才缺口大
尽管大数据技术已经发展多年，但是不论是政府部门还是基层百姓，“大数据”的理念尚未真正建立起来，“雪亮工程”的建设与大数据应用还需要一个长期的思维转变过程。很多领导干部、技术人员对大数据的理解还停留在概念阶段，数据仍然只是辅助，还没有将用数据说话、用数据管理、用数据创新、用数据决策、用数据服务真正落到实处。无论是硬件建设还是设备联网，多数的政府部门还在被企业推着走，从技术上倒逼运行机制和标准体系建设，无法真正从顶层设计出发，科学规划统筹。即便数据库已经建立，数据应用仍是老大难问题，海量数据资源不知如何分析，该从何处着手，如何让雪亮工程建设大数据应用“智能”起来，还有很长一段路要走。另外，技术人才缺口大也是“雪亮工程”建设的一大阻碍[10]。整体来看我国在大数据采集、大数据处理、大数据储存及管理、大数据分析和挖掘、大数据检索、大数据可视化表达、大数据安全等领域均缺乏国产自主研发的核心技术。当前从事数据分析的人才主要集中在互联网信息技术领域，其对软件开发、程序设计等较为熟悉，但对数据挖掘并不精通。在政府部门中，既熟悉政务又深谙大数据应用的高端人才更是凤毛麟角。日常运维仍需企业支持，政府自主能动性无法发挥。
（二）共享联网不完善，大数据应用不够深入，大数据在视频技术领域应用面临挑战
平台系统需要进一步开发完善，特别是重点行业部门信息融合需要加强，智能化综合应用程度需要进一步提高，“大数据”社会治理尚未真正形成。复杂多样的承载网络环境给视频信息的整合联网、信息传输、权限管理、运行维护、安全共享等带来诸多挑战。社会视频资源数量多，建设类型各异，结构复杂，且构成各个系统的软硬件品牌繁多，标准杂乱，设备码流及协议普遍私有化，造成图像的编码格式、协议不统一，给整合带来一定的难度。现有视频监控设备主要功能是录像，欠缺对异常情况自动识别、推送、预警的功能。现有数据更多地应用于循迹追踪，系统对大数据进行深度整合、分析提出有价值、可供社会治理决策信息的能力有待进一步提升。“雪亮工程”如何解决让视频“说更多的话”是最大攻克目标，将视频形式的数据和信息包含用技术手段从不同层面解读，是大数据技术应用的方向。以道路监控为例，摄像头拍摄到一辆车经过，能得到的信息有：车的颜色、型号、车牌号、车主信息等，如果整合特定摄像头一段时间内拍摄到的车辆信息，能够判断这一路段车流量状况，进而判断道路拥堵情况。让视频大数据“说话”，需要信息共享机制的建立和不断完善，算法创新，运用智能大数据手段是视频技术领域未来发展面临的巨大挑战。此外，目前已开发APP功能不稳定、业务流程有待简化、群众服务功能有待加强。
（三）数据安全无规范，安全应用压力大
“雪亮工程”建设，除了带来了安全防范“无死角”的保护，也带来了隐私“全曝光”的隐忧。大数据时代的到来，让“雪亮工程”建设涉及的视频监控图像信息数据保护、网络安全、个人隐私保护等等面对着复杂的挑战。首先，无处不在的监控摄像头全时记录每个人的一举一动，其本身就对个人隐私保护造成巨大威胁。而相应的数据安全保护的法规、管理办法、安全标准尚未完善，即便这些信息是在本人知晓并且允许的情况下提供，利用大数据技术将这些原本很少涉及个人隐私的“散状分布”的碎片化信息加工整合之后形成新的数据很可能存在个人隐私侵权风险[11-12]。其次，“雪亮工程”建设点多、线长、面广，信息交换共享平台和传输网络极易成为恶意攻击的风险隐患点。社会视频资源的承载网络情况复杂，互联网、自建局域网、自建视频专网、电信运营商、移动运营商等视频专网等各类网络混合组网，种类繁杂，网络信息安全建设面临困境。再次，各个社会单位（个人）对视频监控系统缺乏有效的安全管理措施，一般为非专职人员操作，容易导致视频资源信息外流，信息安全难以有效保证。
（四）基层安全防范力量薄弱 ，整体建设进展缓慢
“雪亮工程”建设主要着力点在基层，基层人员安全防范力量、技术力量薄弱，也大大制约着雪亮工程建设。乡镇和农村人员多为“留守老人”、“留守妇女”、“留守儿童”，安全防范力量不足[13]，信息值守平台人员多为基层干部或群众，存在信息技术知识匮乏，操作不熟练等问题。城乡结合部、镇、社区、农村监控点位覆盖率低，乡镇户外安防设备缺乏主动故障告警导致故障发现不及时，设备故障处理效率低，社会视频资源普遍存在运维投入不足，设备维护不到位，系统完好率低，可用性差等问题。虽然公安机关要求一些重点行业单位或特殊社会单位的视频监控系统至少要保存15天以上的监控录像，但由于缺少有效的监督和管理手段，等到真有事情发生的时候，往往会发生现场视频录像丢失或设备不录像等问题，而视频录像的丢失将给事件的后续处理带来极大的阻碍。
六、推进“雪亮工程”建设的几点建议
（一）建立组织领导体系
推进“雪亮工程”建设首先要成立由党委政府领导的，包括政法综治、发改、公安财政等多部门共同构成的领导小组，一般建议要由市委书记、市长任领导小组组长，由政法委综治办牵头，落实具体分项责任单位，项目承建单位由项目责任单位按照法定程序选择。具体分项包括：市级共享平台、区县共享平台、综治、公安分平台、各部门信息平台及监控点位、传输网络。要落实项目咨询单位（一般为设计院或有工程咨询资质的单位）：编制立项报告和设计方案，完成可研报告编制，签订联网共享协议，落实建设资金承诺等方面的综合举措。
(二)坚持法治保障，加快法律法规建设
法治是社会治理的最优模式。雪亮工程建设必须要充分发挥法治对社会治理的引领、规范和保障作用。要实现公共安全视频监控全覆盖、无死角，亟需通过立法进行基本的职能划分、基本的权限赋予、基本的程序规范。目前我国关于视频图像信息安全、数据保护、个人隐私保护等方面的立法尚不完善，地方配套的立法和政策也尚未制定。需要尽快完善政策法规，强化安全准入，规范重点公共区域和重点行业、领域公共安全视频监控系统的建设、联网与信息的安全使用。还要尽快完成对现有视频监控相关标准的修改完善，加强网络安全保障，确保产品、系统质量可靠和安全可控，对违反相关规定的应严肃追究相关责任。
（三）建全管理长效机制，建立管理应用队伍
加快建立完善视频图像信息安全、数据保护、个人隐私保护等方面的具体办法和措施。完善公共安全视频监控系统项目的方案论证、安全评价、检测验收、效能评估等机制，建立健全日常监督检查机制。以用促建，落实重点行业、领域视频监控系统的属地管理职责，支持公共安全视频监控联网共享，谁建设、谁管理、谁维护。针对目前管理的应用实际，建立完善职业化的公共安全视频监控系统管理和监看队伍，进一步规范相关监督管理工作机制，建立健全人才引进、培养、使用、激励机制和科学合理的绩效管理制度。
（四）完善网络建设，保证资源共享
面对社会视频资源纷繁复杂的承载网络情况，在保证信息安全的前提下，实现网络的互联互通，打通网络通道，实现视频图像信息的安全加密传输，并最大限度保证不改动原有网络，不影响社会单位原有系统及应用。针对社会面视频监控系统中品牌众多、标准杂乱的异构设备和异质平台，通过多种兼容性技术手段，实现各类资源的统一无缝接入，通过协议及码流的标准化转换，保证社会视频资源在共享、调用时均符合GB/T28181国标要求。通过社会资源接入可使更多的场所纳入公安布控范围。但同时也需要重视社会视频资源接入时的安全性，如何根据需接入的社会视频资源类型，部署对应的安全接入设备及措施，规避前端设备、传输链路、网络边界、系统应用等各环节安全风险，保证信息安全，确保视频图像数据不会发生外泄。
（五）利用大数据技术手段，扎实推进应用
打造全城全网视频大数据服务平台，运用人像对比、指挥调度、社情分析、群防群治、一键报警、信息发布、移动APP等创新技术，面向政法、综治、公安、公共安全、政府职能部门、企业公众等提供视频大数据应用。汇聚全网、全行业及社会面环境下的海量视频大数据的分析应用。采用视频云解决海量资源的共享，建立视频解析中心和智能应用，深化基层治理、综治业务应用，建立视频惠民发布新机制，实现智能运维新模式。通过数据可视化、智慧管理，实现预测、预警、预防效果，为新形势下平安中国建设、社会治安防控体系建设提供强力手段，织就守护百姓安全一张网。
（六）需要整合企业现有资源积极推进城市视频监控联网工作能力建设，多渠道筹措建设资金，创新运维模式
各级政府及各地雪亮工程建设主管部门要善于运用市场化的机制，发挥市场化力量，在一定程度上要求建设中标企业要拥有雄厚资本实力和技术研发能力、强大的系统集成能力以及快速有效的运维响应服务保障能力，能够足以支撑大范围的多级视频联网应用和大数据管理与数据分析计算手段的能力，根据不同区域的不同特点提供不同的产品和服务的能力，运维企业和厂商应具有前瞻性的战略规划和独特的市场把控能力。具备雄厚的资金实力，通过支持BOT、PPP等多种运营模式，建立起雪亮工程资金筹措、规划、建设、应用、运维的长效机制。
七、结语
互联网、大数据正在把我们带入一个日趋复杂和不确定的世界。在一个日益复杂风险高发的世界如何进行社会决策？如何引导社会沿着正确的方向前进，避免曲折，避免危机？这需要新的社会治理模式。大数据时代在加强社会治理能力、创新社会管理模式方面具有巨大的优势。“数据驱动的社会管理”是社会管理中实施的一种新型管理模式[14]，无论是政府还是其他组织机构，数据收集和分析已经成为基层社会治理管理部门的基本要求，根据数据分析结果制定政策和法规，将社会管理从事后处罚转向事前预防，在医疗健康、国土安全、智慧城市建设、防范和打击恐怖活动、社会治安、治理社会腐败等方面都发挥着重要作用。随着平安中国建设的不断推进，提高社会治安综合治理智能化水平，推动公共安全视频监控建设联网应用，已经成为平安中国建设的必要手段和必经之路, “雪亮工程”纵向串联省、市、县、乡镇、村综治中心平台，横向整合公安、交通、市场监管、国土、生态环保、政务、消防、城管、路政、文化旅游、教育等职能部门大数据资源，从真正意义上完善了公共安全视频图像传输网络、视频信息共享平台、安全管理系统，促进点位互补、网络互联、平台互通，最大限度实现公共区域视频图像大数据资源的联网共享。在不久的将来，结合大数据技术的应用，城乡社会治理监控一体化发展建设将为平安中国建设做出更高水平的贡献，让雪亮工程建设打通精细精准服务人民群众的最后一公里，逐步形成社会治理、社会治安综合治理过程人民参与、成效人民评判、成果人民共享的新模式。
（作者：1，临沂市政法委副书记；2，中央政法委“大数据与基层社会治理研究”课题组组长、首席责任专家，华中师范大学教授、博士生导师、华中师范大学北京研究院院长、雪亮工程大数据应用研究中心主任；2，华中师范大学北京研究院科研部、国廷工业和信息化究院助理研究员、博士）
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